Vers une loi-cadre sur les violences conjugales : comment faire rayonner la France à l’échelle internationale ?

A – Le contrôle coercitif consacré par le droit pénal : entre progrès normatifs et défis pratiques

Ce concept a acquis une reconnaissance juridique en 2015 avec l’adoption de l’article 76 du Serious Crime Act par le Parlement britannique. Pour être caractérisée, l’infraction doit s’inscrire dans une dynamique répétitive ou continue. L’auteur doit engendrer un préjudice significatif pour la victime, que ce soit par la crainte réitérée de violences ou par une altération substantielle de son quotidien. L’intention de nuire n’est pas requise : il suffit que l’auteur ait eu ou aurait dû avoir conscience que son comportement produirait un effet grave. Cette législation vient combler un vide juridique en offrant une protection aux victimes de comportements oppressifs et manipulateurs au sein des relations intimes. Elle s’applique notamment aux anciens partenaires partageant encore un domicile ou aux membres d’une même famille. La loi met en lumière la gravité de ces agissements, leur impact insidieux et leur effet délétère. Des directives précises du ministère de l’Intérieur à destination des forces de l’ordre ont encadré l’identification et l’investigation de ces infractions. L’article 76 du Serious Crime Act de 2015 est conçu comme un instrument préventif, établissant un lien direct entre l’exercice du contrôle coercitif et le risque d’homicide. L’infraction ne s’applique qu’en Angleterre et au Pays de Galles, mais peut inclure des actes commis à l’étranger si l’accusé était un citoyen britannique ou résident habituel. En érigeant ces agissements en infractions pénales, l’objectif était d’intervenir en amont afin d’endiguer l’escalade des violences. Cette législation a été complétée par le Domestic Abuse Act 2021, qui a élargi la définition du précédent texte pour inclure les partenaires intimes ou les membres de la famille ne vivant pas ensemble, supprimant ainsi l’exigence de cohabitation. De plus, la nouvelle loi inclut divers types d’abus : physique, sexuel, psychologique, économique, coercitif et contrôlant. Elle précise également que ces comportements peuvent viser directement ou indirectement les individus.

Les limites. Il est très difficile d’établir la culpabilité des prévenus dans les affaires de contrôle coercitif et de violences conjugales en raison des exigences juridiques liées à la preuve. Bien que la loi reconnaisse la nature cumulative de ces actes, elle impose des critères stricts, comme l’identification d’incidents précis. Par ailleurs, la réticence des autorités à engager des poursuites et le faible taux d’accusations lié au contrôle coercitif montrent que cette infraction est sous-utilisée, malgré son importance. En définitive, si la loi a permis de redéfinir juridiquement et socialement la compréhension des maltraitances perpétrées dans la sphère privée, le cadre législatif doit encore être consolidé. Le Centre for Women’s Justice (CWJ) estime que, bien que l’infraction de contrôle coercitif introduite en Angleterre et au Pays de Galles reconnaisse les effets de la violence conjugale dans les relations intimes, le droit pénal ne propose toujours pas de défense adéquate aux personnes qui commettent des infractions en réaction à la véhémence de leur compagnon. Concernant la loi de 20218, le CWJ préconise l’introduction d’une défense légale pour ces dernières, à l’image de l’article 45 de la loi sur l’esclavage moderne de 2015.

Aujourd’hui, le Royaume-Uni a pris conscience de l’urgence de modifier son appareil répressif. En effet, une enquête sur la criminalité en Angleterre et au Pays de Galles (CSEW) réalisée en mars 20249 a révélé que la police a enregistré 1 350 428 incidents liés à des abus conjugaux en 2024, dont 851 062 ont été qualifiés de crimes. Or, le contrôle coercitif est souvent le préalable à des actes beaucoup plus graves, ce qui légitime la nécessité d’encadrer avec précision cette notion psychosociale. C’est pourquoi, depuis le mois de février 202510, toute personne condamnée à une peine d’au moins 12 mois de prison pour contrôle coercitif sera automatiquement placée sous la surveillance du programme MAPPA. Ce dispositif impose à la police, aux services de probation et aux autres agences concernées de partager les informations sur ces délinquants, renforçant ainsi le suivi et la prévention des récidives. Issue de la loi sur les victimes et les prisonniers adoptée en mai 202411, cette mesure vise à offrir une meilleure protection aux victimes. Par ailleurs, le gouvernement britannique réaffirme son engagement dans la lutte contre les violences faites aux femmes, notamment en intégrant des spécialistes de ces problématiques au sein des centres d’appels d’urgence, afin d’apporter une réponse efficace et adaptée aux plus vulnérables.

B – L’Écosse, l’Irlande et le Canada : des réformes audacieuses aux effets mitigés

L’Écosse. En 2018, cette nation a adopté le Domestic Abuse Act, qui élargit la définition de la violence conjugale en intégrant, au-delà des infractions déjà reconnues de violences interpersonnelles, des formes de coercition et de contrôle jusque-là absentes du cadre juridique. Il prévoit des peines allant jusqu’à 14 ans de prison et s’applique aux comportements abusifs envers un partenaire ou ex-partenaire. Il englobe des actes violents, menaçants, ou intimidants, qui visent à isoler, contrôler ou priver l’autre de sa liberté. La loi se distingue par son approche globale de l’abus, incluant le contrôle coercitif. Elle modifie la procédure criminelle en empêchant l’agresseur d’utiliser la justice pour renforcer son contrôle. L’infraction vise spécifiquement les partenaires intimes actuels ou anciens, avec une aggravation lorsque des enfants sont impliqués. Toutefois, certains experts12 critiquent cette approche, soulignant que la souffrance des enfants n’est pas suffisamment prise en compte. De plus, une enquête du gouvernement écossais13 a mis en lumière la persistance des écueils auxquels se heurtent les personnes au sein des procédures pénales. Les délais interminables allongent leur calvaire, tandis que l’accompagnement demeure lacunaire, et ne leur offre qu’une compréhension limitée des rouages judiciaires et des mesures de protection. Finalement, les victimes dénoncent une justice qui s’obstine à fragmenter leurs situations en épisodes distincts, et ne retient que les cas les plus graves. En décembre 2024, la procureure générale d’Écosse, Dorothy Bain KC14, a appelé les personnes souffrant de contrôle coercitif à solliciter de l’aide, mettant en lumière une hausse de 11 % des cas recensés entre avril et septembre 2024. Elle a également souligné que ces infractions sont majoritairement commises par des hommes et connaissent une recrudescence.

L’Irlande. En 2019, elle a suivi l’Angleterre avec l’article 39 du Domestic Violence Act15, étendant la législation aux partenaires intimes, passés ou présents. Par ailleurs, le paragraphe 4 limite la définition de « personne concernée » à un partenaire actuel ou ancien, excluant ainsi les membres de la famille. De plus, cette infraction ne requiert pas que le comportement soit « répété ou continu », mais simplement qu’il soit « persistant ». Un des principaux défauts de cette loi réside dans le fait qu’elle ne propose pas de définition précise du comportement « contrôlant ou coercitif ».

Le Canada. Historiquement, son système juridique était réticent à intervenir dans les cas de violence familiale, considérés comme des affaires privées. Les juges imposaient des peines légères, craignant de nuire à la sacralité de la famille. Depuis 2019, l’article 2(1) de la loi sur le divorce définit la violence familiale comme incluant des comportements contrôlants. Elle reconnaît que les maltraitances peuvent prendre différentes formes, telles que les abus physiques, sexuels, psychologiques et financiers, ainsi que le contrôle coercitif. Le 12 juin 2024, la Chambre des communes a adopté le projet de loi C-332, intitulé « Loi modifiant le Code criminel ». Cette législation introduit une infraction spécifique pour le contrôle coercitif exercé sur un partenaire intime et en précise les éléments constitutifs. La définition est très large puisqu’elle inclut la surveillance ou la restriction des déplacements d’une personne, des interactions sociales, le contrôle de son emploi, ses études, ses finances, des soins aux enfants ou aux animaux. Elle s’étend également à l’influence sur son apparence, son alimentation, sa santé, ainsi qu’à la limitation de son expression personnelle, culturelle ou spirituelle. Cette loi présente néanmoins trois limites. En premier lieu, la définition très large du contrôle coercitif complique son application, en raison de la variété des comportements qu’elle englobe, ce qui provoque des ambiguïtés dans son interprétation. Ensuite, elle n’est pas assez efficace face aux situations où le contrôle coercitif est moins visible ou difficile à prouver, comme dans le cas de manipulations psychologiques subtiles. Enfin, le manque de mécanismes clairs pour aider les victimes à identifier et signaler ces comportements nuit à son efficacité, notamment lorsque ces dernières ne perçoivent pas ces actions comme abusives.

A – Les réticences initiales à s’inspirer du modèle anglais : common law ou common flaw ?

Si le Royaume-Uni a progressivement intégré le concept de contrôle coercitif dans son arsenal juridique afin de mieux protéger les victimes de violences conjugales, les États-Unis, quant à eux, manifestent une certaine réticence à adopter une approche similaire. Cette hésitation s’explique par plusieurs facteurs d’ordre constitutionnel, sociologique et judiciaire, qui ont ralenti l’adoption d’une législation comparable outre-Atlantique.

B – Une absence de législation uniforme vectrice d’inégalités

La structure juridique décentralisée des États-Unis constitue un obstacle à l’adoption d’une législation uniforme sur le contrôle coercitif. C’est pourquoi, outre-Atlantique, l’évolution juridique de ce concept reste souple. Certains États le définissent explicitement dans leurs lois, en énumérant des comportements comme l’isolement, la surveillance et l’intimidation pour restreindre la liberté des victimes. D’autres n’intègrent pas directement ce terme, mais adoptent des concepts similaires, qui couvrent des actes comparables de manipulation psychologique. Le ministère de la Justice américain est parfaitement conscient de cette réalité puisqu’il définit la violence conjugale comme « un modèle de comportement abusif dans toute relation qui est utilisé par un partenaire pour obtenir ou maintenir le pouvoir et le contrôle sur un autre partenaire intime »26. Examinons plus en détail le mode de régulation du contrôle coercitif.

A – Les faiblesses de la proposition de loi du 3 décembre 2024

À la suite des jurisprudences innovantes de la cour d’appel de Poitiers44, le 28 janvier 2025, l’Assemblée nationale a adopté en première lecture une proposition de loi visant à renforcer la lutte contre les violences sexuelles et sexistes, incluant l’introduction de la notion de « contrôle coercitif » dans le Code pénal. Déposée le 3 décembre 202445 par Aurore Bergé, ministre de l’Égalité entre les femmes et les hommes, cette initiative louable vise à reconnaître et sanctionner les comportements de contrôle coercitif au sein des relations intimes. Le texte définit cette notion comme un « comportement répété instaurant un état de peur ou de contrainte » sur la personne de son conjoint, partenaire lié par un pacte civil de solidarité, concubin, ou ex-conjoint, ex-partenaire ou ex-concubin. Selon nous, une approche qui repose uniquement sur une répression externe (par exemple, la prise en charge judiciaire ou policière), sans prendre en compte les dynamiques psychologiques profondes (par exemple les phases de tension et d’apaisement créant des dissonances cognitives) et économiques, échouera à libérer les victimes du contrôle coercitif. La lutte contre ces agressions du quotidien suppose à notre sens une sémiologie inversée, c’est-à-dire une interprétation des non-dits, de tout ce qui ne se donne pas à voir, mais s’imprime pourtant avec force dans le tissu de l’existence. Or, le travail de cartographie de l’invisible, de déchiffrement de l’implicite n’est jamais aisé. Il est donc essentiel de s’attaquer à la racine du problème, à savoir une meilleure identification de la dépendance émotionnelle et de l’attachement toxique par une formation renforcée de tous les acteurs du système judiciaire.

De surcroît, à l’instar des critiques portées outre-Atlantique contre les lois sur le sujet, le Conseil national des barreaux a justement relevé que « la mesure du contrôle coercitif soulève des défis qui ne peuvent être négligés, notamment au regard du principe de la légalité des délits et des peines (principe de légalité qui implique la précision), du principe d’intelligibilité de la loi, du principe de nécessité, sans oublier qu’il faudra s’interroger sur la charge de la preuve »46.

Le contrôle coercitif étant une notion complexe et évolutive, sa pénalisation risquerait d’aboutir à une insécurité juridique, avec des difficultés à distinguer les comportements répréhensibles de simples conflits de couple. En revanche, la création d’une loi-cadre permettrait de surmonter ces obstacles. À la lumière des forces et faiblesses des différentes législations étrangères, une approche protéiforme nous semble souhaitable. L’objectif serait d’harmoniser l’ensemble des dispositions existantes, renforcer la prévention et la prise en charge des victimes, et d’assurer une meilleure coordination des acteurs impliqués. Elle permettrait d’instaurer un cadre juridique global garantissant l’effectivité des droits et une prise en charge adaptée à la gravité des différentes catégories d’abus. Une approche fondée sur les droits humains impose aux États d’adopter une position proactive en matière de violences conjugales. Celles-ci ne doivent plus être considérées comme une affaire relevant de la seule sphère privée, mais comme une problématique nécessitant une intervention des pouvoirs publics. Il est essentiel de réformer l’appareil judiciaire, pour consolider la confiance des citoyens dans l’institution, éviter de réitérer les erreurs du passé et toute victimisation secondaire. En tirant parti des expériences étrangères, voici ma proposition de loi en conformité avec les engagements internationaux de la France et la directive (UE) n° 2024/1385 du Parlement européen et du Conseil du 14 mai 2024.

B – Construire un corpus législatif ambitieux et cohérent : proposition de réforme