Logement : les propositions fiscales du Sénat en faveur du logement

Le logement est au cœur d’une mission sénatoriale qui dresse un constat alarmant sur le mal-logement et dresse un bilan sans concession sur l’immobilisme politique. La commission des affaires économiques du Sénat préconise trois types d’actions : des mesures d’urgence pour relancer la demande, des réformes à moyen terme pour relancer l’offre et un plan de refondation à long terme. La majorité des 11 propositions utilisent le levier de la fiscalité.

En matière de logement, les rapports se succèdent. C’est au tour du Sénat de s’emparer de la question du logement, ou plutôt du mal-logement. Après avoir dressé un diagnostic alarmant de la situation du logement en France, la commission des affaires économiques du Sénat – et ses rapporteurs Dominique Estrosi Sassone, Viviane Artigalas, Amel Gacquerre – identifie les causes du désastre et invite les pouvoirs publics à se saisir du problème (Rapport d’information n° 567 (2023-2024), déposé le 30 avril 2024, mission d’information sur la crise du logement).

Constructions, transactions, crédit : tous les voyants au rouge

Le premier symptôme de la crise immobilière est la chute des volumes de la construction neuve. En 2023, c’est une chute de 20 à 30 %, par rapport à 2022, du nombre des permis de construire, des mises en chantier, des réservations et des ventes de logements neufs, atteignant le niveau le plus bas depuis 1995. Le deuxième symptôme est la forte baisse des transactions dans l’ancien, de l’ordre de 22 % sur un an selon les notaires ramenant leur nombre à celui constaté en 2017 : 865 000. C’est la plus forte baisse sur 1 an observée depuis 50 ans. Quant à la production de crédit, elle a baissé de plus de moitié en 18 mois selon la Banque de France. Ces facteurs entraînent un blocage du parcours résidentiel par un effondrement des offres de location longue durée dans les agences spectaculaires : -36 % en deux ans, -74 % en trois ans à Paris. Enfin, le baromètre du mal-logement de la fondation Abbé-Pierre relève 4 millions de personnes mal logées dont plus d’un million privées de logement personnel.

Les causes sont d’ordres diverses

Entre l’inflation qui a multiplié les prix par deux en 25 ans, le repli de l’État (réduction de l’appui financier aux bailleurs sociaux, suppression du Pinel, fin de l’APL Accession) et des communes (suppression de la taxe d’habitation), les causes sur le moyen et long terme sont nombreuses. S’y ajoutent des raisons d’ordre réglementaire comme le zéro artificialisation nette (ZAN) et le calendrier d’exclusion des passoires thermiques issus de la loi no 2021-1104 du 22 août 2021 dite Climat et résilience (JORF n° 0196 du 24 août 2021).

À court terme, la mission du Sénat identifie plusieurs éléments déclencheurs. Le principal est la hausse brutale des taux d’intérêt qui sont passés de 1 % environ à 4 %. « Mécaniquement, elle a fait perdre environ 25 % de leur pouvoir d’achat immobilier aux acquéreurs potentiels et elle a bloqué le marché ». Quant à l’inflation sur certains matériaux, la hausse des coûts de construction serait de l’ordre de 20 % depuis 2022. Par ailleurs, des mesures gouvernementales ont aggravé la crise du logement : « La réduction du prêt à taux zéro, alors que les ménages ont beaucoup plus de difficultés à accéder au crédit en raison de la hausse des taux d’intérêt, vient accroître le marasme. De même, si le Pinel était critiquable, l’arrêter sans le remplacer en pleine crise immobilière aggrave la situation comme le montre cette analyse comparée entre 2021 ».

La mission souligne que le recours aux coupes budgétaires n’a pas été choisi par la plupart des pays européens. Et de donner l’exemple de l’Allemagne qui a annoncé un plan de 18 milliards d’euros portés par l’État fédéral et de 45 milliards d’euros portés par les Länder pour contrer la crise du logement jusqu’en 2027.

Sur la base de ces constats, la mission réclame un vaste plan d’action de 11 propositions en trois temps incluant des mesures d’urgence pour relancer la demande, une relance de l’offre pour un impact à moyen terme et des mesures de refondation.

Quatre mesures pour relancer la demande à court terme

L’urgence commande de freiner l’attrition du marché locatif. Pour y parvenir, la première mesure vise à donner aux maires les moyens de réglementer sévèrement les meublés de tourisme dans les communes où ces locations provoquent un effet d’éviction sur l’habitat permanent et sont devenues un véritable produit financier. Cette mesure fait l’objet de la proposition de loi n° 1176 visant à remédier aux déséquilibres du marché locatif en zone tendue portée par les députés Le Meur et Echaniz, adoptée en première lecture par l’Assemblée nationale le 29 janvier 2024.

La seconde mesure vise à revenir sur le calendrier mis en place par la loi Climat et résilience qui fait peser un risque important de sortie du marché d’environ 18 % des logements locatifs du fait de la sortie des logements F et G du parc locatif privé au 1er janvier 2023. La mission du Sénat relève qu’en 2021 le gouvernement avait assuré la fiabilité du DPE parallèlement à son opposabilité et affirmé la volonté d’aides massives. « La réalité est bien différente (…). Il paraît inévitable aujourd’hui, alors que le couperet tomberait dans six mois, de repousser à 2028 au lieu de 2025 l’interdiction de location des logements classés G. Le nouveau calcul du DPE pour les petites surfaces ne sera pas suffisant, 80 000 logements classés G seulement, loués ou non, étant potentiellement concernés ».

Ensuite, pour relancer l’accession à la propriété la mission propose trois mesures :

• revenir sur le recentrage du prêt à taux zéro, voire l’élargir à l’achat en bail réel solidaire ;

• revenir sur la suppression de l’APL Accession ;

• supprimer le caractère obligatoire des préconisations du Haut Conseil de stabilité financière (HCSF), qui expliqueraient de l’ordre de 20 % des refus de crédit aujourd’hui.

Autre axe à court terme : le soutien à l’investissement locatif réalisé par les particuliers.

Le Sénat préconise l’exonération de droits de succession d’un logement neuf acquis en vente en l’état futur d’achèvement (VEFA), comme il l’a soutenu pendant les débats de la loi n° 2023-1322 du 29 décembre 2023 de finances pour 2024. Il préconise également d’étendre aux particuliers les avantages concédés aux institutionnels (crédits d’impôt et TVA à 10 %) pour investir dans le logement locatif intermédiaire (LLI).

Enfin, la mission propose de relancer le logement social par un financement exceptionnel des bailleurs en fonds propres pour l’acquisition de programmes neuf en complément de l’acquisition de 30 000 logements menée par CDC Habitat et Action Logement. Cette opération pourrait s’effectuer soit via des titres participatifs ou des démembrements de propriété du type Tonus proposés par la Banque des territoires, soit via une réduction de loyer de solidarité (RLS) ou une dotation au Fonds national des aides à la pierre (FNAP). « Alors que près de la moitié des logements sociaux sont produits en VEFA, le marasme de la promotion privée s’étend aux bailleurs sociaux qui n’ont plus les moyens d’une action contracyclique comme en 2008 », constate la mission.

Trois mesures pour relancer l’offre à moyen terme

Pour relancer l’offre, une simplification s’impose. Réduire les délais, les démarches et les recours, appliquer pleinement le plan local d’urbanisme (PLU) et les bonus de constructibilité, et généraliser les dérogations, à l’exemple du village olympique. La mission relève que, sans dérogation, la construction du village olympique qui a duré 7 ans aurait réclamé 15 années. « Le temps coûte cher, ont souligné les professionnels. Il faut aujourd’hui entreprendre de généraliser les dérogations qui sont efficaces ». Le projet de loi pour développer l’offre de logements abordables, présenté par le ministre délégué chargé du Logement, Guillaume Kasbarian, en conseil des ministres le 3 mai (examiné au Sénat en juin prochain puis à l’Assemblée nationale en septembre) qui contient déjà certaines mesures, pourra être enrichi en ce sens.

Deuxième axe : redonner la main aux élus locaux en matière de logement. Ces derniers souhaitent pouvoir par exemple participer à la détermination des zonages, prendre une part plus active dans l’attribution des logements sociaux de leur territoire ou encore obtenir la compensation intégrale et pérenne de l’exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB).

Enfin, la mission recommande de mobiliser les réservoirs fonciers. Elle évoque plusieurs pistes : la transformation de bureaux en logement (4,4 millions de m² sont vacants en Île-de-France), la requalification des zones commerciales en entrée de ville (55 000 ha dans 243 zones identifiées pour un million de logements), l’utilisation des friches ou la lutte contre la vacance et la déshérence. « Plus largement, il convient de développer une stratégie foncière qui peut passer par des offices fonciers solidaires (OFS) (…) via une déclaration d’utilité publique qui aurait pour seul motif la lutte contre la spéculation ». Enfin, comme cela existe outre-mer, il faut s’interroger sur une généralisation d’une adaptation de la trajectoire de ZAN dans les communes à fort besoin de logements.

Un véritable plan de refondation à long terme

« Aucune véritable réflexion d’ensemble n’avait été menée depuis la réforme Barre de 1977 », indique la mission qui préconise la rédaction d’un livre blanc aboutissant à une loi de programmation. La refondation devra poursuivre trois objectifs majeurs. Le premier sera d’offrir un logement pour tous en redéfinissant l’appui de la nation aux bailleurs sociaux, « après les coups de canif qu’ont été la RLS, la baisse des APL et le retrait de l’État du financement du FNAP ». Le plan de programmation devra également réaffirmer le modèle du logement social, outil du lien emploi/logement en termes de priorité d’attribution et de gestion de la participation des employeurs à l’effort de construction (PEEC) « après le harcèlement subi par Action Logement depuis sept ans ». La réflexion devra inclure les nouvelles manières de financer le logement abordable comme des partenariats publics privés.

Ensuite, le plan doit nécessairement débloquer le parcours résidentiel des classes moyennes, ce qui implique tout d’abord de soutenir l’accession avec par exemple renforcement du PTZ. Des formules progressives fondées sur un démembrement de la propriété ou de remboursement partiel comme en Belgique ou en Suisse doivent être étudiées, dans un contexte plus large de tendance à l’hybridation et à la convergence des différents segments que sont le logement, le bureau et les services hôteliers, ainsi qu’à l’importance accrue accordée à l’usage par rapport à la pleine possession. Un meilleur soutien à la rénovation énergétique du logement et à l’adaptation du logement au vieillissement devra également entrer dans le domaine des priorités.

Enfin, la mission souhaite que le troisième objectif à poursuivre soit la reconnaissance de la contribution sociale et économique du bailleur privé à travers un statut comme producteur et fournisseur d’un service de logement, avec une dimension sociale et économique. L’investissement locatif ne doit plus être vu comme une rente. Ce changement de paradigme implique un nouveau traitement fiscal : l’assujettissement à l’IFI des biens en location longue durée (le cas échéant sous condition de loyer) devra être reconsidéré et l’investissement locatif devrait pouvoir faire l’objet d’un amortissement, en vertu du fameux « statut du bailleur privé ». En outre, les bailleurs doivent pouvoir recevoir des garanties suffisantes pour s’engager dans la location longue durée.