La géolocalisation des véhicules devant le Conseil d’État : pas de robot sans humain

A – La vidéolocalisation des véhicules organisée par le Code général des collectivités territoriales

Les collectivités territoriales ou leurs regroupements sont compétentes pour instituer des taxes de stationnement. Le code en prévoit les modalités (1) et les recours possibles (2).

B – Les règles nationales et européennes applicables à la videolocalisation des véhicules

Si ces systèmes de localisation sont mis à la disposition des communes dans les conditions expliquées ci-dessus, leur organisation et leur mise en œuvre sont soumises aux règles relatives à la protection des données.

Selon l’article 47 de la loi du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés, aucune décision produisant des effets juridiques à l’égard d’une personne ou l’affectant de manière significative ne peut être prise sur le seul fondement d’un traitement automatisé de données à caractère personnel.

Selon l’article 22 du règlement européen du 27 avril 2016 (RGPD10), la personne concernée a le droit de ne pas faire l’objet d’une décision fondée exclusivement sur un traitement automatisé, y compris le profilage, produisant des effets juridiques la concernant ou l’affectant de manière significative de façon similaire.

La Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL) a adopté le 14 novembre 2017 une recommandation précisant le cadre dans lequel s’inscrit, en matière de traitement de données personnelles, la mise en œuvre de la réforme au 1er janvier 2018 du stationnement payant prévue par la loi du 27 janvier 2014. Elle relève notamment que « les données collectées par les dispositifs de LAPI ne peuvent servir qu’à réaliser des pré-contrôles du paiement du stationnement en vue de faciliter le travail des agents de contrôle ». « Dès lors, les collectivités ne sauraient en aucun cas recourir à un quelconque dispositif de contrôle du paiement du stationnement automatisé de bout en bout. Le constat de l’absence ou l’insuffisance de paiement et l’initiation de la procédure de FPS doivent être réalisés par un agent de contrôle » ; en conséquence, « le constat de l’irrégularité du stationnement d’un véhicule doit se faire en temps réel. Sauf justification particulière, l’agent ne doit pas utiliser les informations collectées par le dispositif de LAPI pour constater l’irrégularité et établir le FPS a posteriori » ; si « le véhicule a fait l’objet d’un FPS pendant la période pendant laquelle la redevance peut être déduite du FPS, (…) il convient de conserver les données relatives à la redevance tant que les délais de contestations du FPS courent ». « Il est impératif que les dispositifs de LAPI ne collectent que les numéros de plaque d’immatriculation ainsi que l’horodatage et la géolocalisation du véhicule. Il conviendra à cet égard de limiter le champ de la prise de vue à la seule plaque d’immatriculation, à l’exclusion, par exemple, de tout autre élément situé sur la voie publique à proximité du véhicule ou dans l’habitacle de ce dernier ». Elle ajoute toutefois que « l’agent qui procède au constat et initie la procédure de FPS peut collecter une photographie du véhicule concerné à des fins probatoires (…) la conservation d’une image permet de disposer d’éléments de preuve en cas de contestation et de répondre aux demandes des conducteurs. La Commission n’est donc pas opposée à cette pratique11 ». De même, le 25 août 2020, la CNIL mettait déjà en garde contre de mauvaises pratiques12.

La combinaison des dispositions locales, nationales et européennes, cumulée aux risques d’erreurs, avérés, de la vidéolocalisation, implique donc une vigilance accrue des autorités.

A – Les obligations de précisions quant à la localisation du véhicule

Dans les communes où la décision a été prise d’instituer une redevance de stationnement, l’absence de paiement de cette redevance ou son paiement incomplet peut donner lieu à la notification au titulaire du certificat d’immatriculation du véhicule concerné d’un avis de paiement de forfait de post-stationnement. Un tel avis de paiement doit comporter une série de précisions, notamment des mentions relatives à la localisation du véhicule lors du constat de l’absence ou de l’insuffisance de paiement.

Le Défenseur des droits, entendu lors de l’instruction, avait d’ailleurs, dès 202013, publié une étude sur les défaillances du système14. Le rapport soulignait alors que les usagers du service public du stationnement payant sur voirie rencontraient des difficultés pour comprendre le nouveau dispositif et subissaient des différences de traitement en fonction de la collectivité et du gestionnaire. Pour garantir l’effectivité de leurs droits, il semblait nécessaire de mettre en cohérence les pratiques et de mieux informer les usagers sur le dispositif général et ses applications locales. Il relevait alors une recrudescence de saisines des usagers, illustrant des défaillances récurrentes, telles la délivrance de FPS indus, par exemple suite à une mauvaise lecture de l’heure de stationnement maximale autorisée, la délivrance de FPS majorés malgré un RAPO favorable, le retard dans le traitement des RAPO apportant des réponses positives après le délai d’un mois alors que la CCSP a déjà été saisie et le FPS payé pour ce faire, le manque d’information sur les voies de recours en cas de rejet explicite d’un RAPO, la délivrance de FPS en doublon par deux délégataires suivi d’un RAPO rejeté15.

Plusieurs recommandations étaient alors formulées. Ainsi, le Défenseur des droits recommandait, notamment, dans chaque collectivité ayant instauré le stationnement payant sur voirie, géré en régie ou par délégation, la création d’un guichet physique pour informer les usagers sur les modalités du stationnement, les tarifs, les règles spécifiques s’appliquant à certaines catégories d’usagers et sur le suivi de l’instruction des recours administratifs préalables obligatoires.

B – Les protections jurisprudentielles afin de limiter les risques d’erreur

Malgré ces précisions, postérieurement à l’adoption de ces dispositions issues de la loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles, de nouvelles modalités se sont développées. Il en est ainsi de l’utilisation, pour le contrôle du stationnement payant, de techniques de géolocalisation par satellite. De plus, les mentions qui sont portées sur les avis de paiement de forfait de post-stationnement peuvent désormais être fondées sur l’exploitation de données émanant de tels dispositifs de géolocalisation. Comme l’indique le Conseil d’État, l’agent assermenté peut ainsi soit être présent sur la voie publique, le cas échéant équipé d’un terminal mobile qui assure sa géolocalisation et lui permet de prendre une photographie du véhicule ainsi localisé, soit intervenir à distance sur la base d’informations, transmises par voie électronique, recueillies par un véhicule en déplacement continu, équipé d’un système automatisé de lecture des plaques d’immatriculation, qui comprennent notamment la géolocalisation et la photographie du véhicule dans son environnement proche16.

Dans les deux cas, l’agent assermenté qui porte sur l’avis de paiement les mentions prévues par les dispositions du Code général des collectivités territoriales est tenu de vérifier, avant l’émission de cet avis, l’exactitude des données relevées par le système de géolocalisation par satellite du véhicule contrôlé ainsi que, lorsqu’il intervient à distance, les photographies prises lors du constat.

Avant même cette décision du Conseil d’État, des précisions avaient été apportées par la commission du contentieux du stationnement payant17, désormais tribunal du stationnement payant. Elle précisait ainsi qu’un forfait de post-stationnement ne peut être réclamé en l’absence d’un système de paiement de la redevance de stationnement proposant un mode de paiement sur borne fixe en état de fonctionnement et à distance raisonnable, acceptant soit les cartes bancaires, soit les espèces, soit les deux18. Elle jugeait aussi que l’autorité saisie d’un RAPO (dirigé contre un avis de paiement d’un FPS) incomplet est tenue de mettre en demeure son auteur de compléter son recours19 ; ou encore qu’une erreur de saisie du numéro d’immatriculation sur l’horodateur ne fait pas obstacle à ce que l’automobiliste puisse être considéré comme s’étant acquitté de la redevance de stationnement20.

Devant ces dysfonctionnements, le Conseil d’État précise sa jurisprudence. À l’occasion de l’affaire ici commentée, il a organisé une séance orale d’instruction en application de l’article R. 625-1 du Code de justice administrative, en présence de l’ensemble des parties prenantes (requérante, Ville de Paris, Fédération nationale des métiers du stationnement, société Moovia qui est le contractant de la ville, Association des maires de France, Défenseure des droits, CNIL). À cette occasion, la Ville de Paris a reconnu que la requérante stationnait du côté pair21.

De cet échange lors de l’instruction, il résulte que, postérieurement à l’adoption de ces dispositions issues de la loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles du 27 janvier 2014, s’est développée l’utilisation, pour le contrôle du stationnement payant, de techniques de géolocalisation par satellite et que les mentions qui sont portées sur les avis de paiement de forfait de post-stationnement peuvent désormais être fondées sur l’exploitation de données émanant de tels dispositifs de géolocalisation.

Comme il a été évoqué plus haut, l’agent assermenté peut être présent sur la voie publique ou intervenir à distance sur la base d’informations, transmises par voie électronique, recueillies par un véhicule en déplacement continu.

Dans les deux cas, l’agent assermenté est tenu de procéder à des vérifications22. Il en ressort encore, notamment à l’écoute des développements du Défenseur des droits que, lorsque la mention relative à la localisation précise du véhicule portée par l’agent assermenté résulte de l’usage d’un dispositif de géolocalisation, elle est susceptible d’être affectée d’un risque d’erreur.

Un tel risque d’erreur, qu’il appartient aux autorités compétentes de prévenir en imposant, notamment en cas de recours à un tiers contractant, le respect des exigences les plus élevées en matière de fiabilité de la géolocalisation et de diligences de l’agent assermenté, impose également qu’une contestation sur ce point puisse être utilement soulevée au stade du recours administratif préalable obligatoire puis, le cas échéant, devant la commission du contentieux du stationnement payant23.

Ce faisant, le Conseil d’État confie aux autorités la charge de la preuve, en indiquant qu’il appartient aux autorités compétentes saisies dans ce cadre d’une contestation sur le lieu précis de stationnement du véhicule constaté sur la base d’un dispositif de géolocalisation, de vérifier que les photographies prises lors du constat sont de nature à confirmer les mentions portées sur l’avis de paiement. En l’absence de photographies horodatées permettant d’identifier le véhicule dans son environnement ou si les photographies ne permettent pas de se prononcer sur la localisation du véhicule au moment du constat, il leur appartient de faire droit à tout recours assorti d’une argumentation suffisamment étayée, notamment en cas de stationnement du véhicule en limite de zone tarifaire24.

Le juge administratif précise les conditions de recours à l’issue d’un éventuel rejet du recours obligatoire (RAPO) et d’une action devant la CCSP. Il rappelle le respect des règles gouvernant la charge de la preuve devant le juge administratif. Celles-ci interdisent de réclamer à une partie des éléments de preuve que l’autre partie est seule à détenir. Dès lors, dans le cas de défense non assortie de photographies de nature à confirmer le constat établi sur la base de la géolocalisation, la commission du contentieux du stationnement payant se prononce au regard de l’ensemble des éléments produits par les parties. En l’absence de production en défense, elle peut constater l’acquiescement du défendeur aux faits exposés dans la requête25.

La morale de cette espèce jugée par le Conseil d’État est que l’intervention humaine reste nécessaire au-delà des progrès techniques qui permettent sans doute de gagner du temps, mais qui comportent une marge d’erreur et appellent donc un regard humain. Le rapporteur public appelle dans ses conclusions à un équilibre entre un triptyque de contraintes : assurer l’accès des redevables aux pièces dont seule l’administration dispose, préserver les mairies des recours intempestifs avec demande d’accès aux photographies, éviter l’engorgement de la CCSP, juridiction administrative spécialisée26.

Appliquant les règles à l’affaire soumise, le Conseil d’État estime que la CCSP a commis une erreur de droit en rejetant la demande de l’intéressée. En effet, il lui appartenait de se prononcer au regard de l’ensemble des éléments qui lui étaient soumis, dès lors qu’elle était saisie d’allégations étayées contestant la mention relative à la localisation du véhicule portée par l’agent assermenté sur la base d’un dispositif de géolocalisation et l’insuffisance du paiement de la redevance au tarif de stationnement applicable, et en l’absence de production par l’administration en défense d’éléments de preuve, notamment photographiques, de nature à confirmer l’exactitude de ces mentions. Ainsi la CCSP ne pouvait légalement rejeter la requête au motif que l’intéressée n’apportait aucun commencement de preuve à l’appui de ses allégations27.

C’est ce que signifie le Conseil dans son communiqué en affirmant que les communes et intercommunalités doivent prendre toutes les mesures pour assurer la fiabilité de la géolocalisation utilisée par leurs agents ou par les sociétés délégataires intervenant dans le contrôle du stationnement payant. Il rappelle ensuite qu’avant l’émission du forfait de post-stationnement, une intervention humaine par des agents assermentés doit permettre de vérifier la localisation sur la base de photographies montrant l’emplacement du véhicule stationné de façon suffisamment claire et précise28.

Si cette jurisprudence est bienvenue par les droits renforcés des usagers, les recommandations formulées par le Défenseur des droits en 2020 demeurent largement d’actualité, autour de la simplification de la terminologie, de la disponibilité d’un guichet dans les collectivités pour expliquer le dispositif et guider les démarches, d’une formation renforcée des agents en charge, et notamment de ceux en charge d’examiner les RAPO, ainsi que d’une mise en cohérence des pratiques sur le territoire. À la suite de cette décision du Conseil d’État, il est à prévoir à la fois de nombreuses contestations fondées d’amendes, mais aussi de nouvelles espèces qui lui permettront d’apporter, de nouveau, des précisions et protections jurisprudentielles.